“綠水青山就是金山銀山”（簡(jiǎn)稱“兩山論”)是習(xí)近平總書記2005年提出的關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏理念的生動(dòng)比喻。這一發(fā)展理念為人與自然由沖突走向和諧指明了發(fā)展的方向，就是人與自然雙重價(jià)值的共同實(shí)現(xiàn)。守望綠色，走可持續(xù)發(fā)展道路，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。2018年4月16日，中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部正式揭牌成立，取代原環(huán)境保護(hù)部，正式把生態(tài)文明建設(shè)提到建制層面。此后，國(guó)家出臺(tái)了系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)及治理的法律法規(guī)，為生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供法律和政策保障。其中，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD）是實(shí)際操作層面最重要的一環(huán)。

一、 什么是EOD模式

2020年9月16日實(shí)施的環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)《生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家開發(fā)銀行辦公廳關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》已經(jīng)明確了EOD模式的定義。

即，EOD模式為生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（Ecology-Oriented Development，簡(jiǎn)稱EOD模式），是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。

EOD模式運(yùn)行機(jī)制圖

二、 EOD模式的實(shí)施要義

考慮到生態(tài)環(huán)境治理投資資金的主要來(lái)源于各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、地方債券、社會(huì)資本等，以及可能性的金融風(fēng)險(xiǎn)、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善帶來(lái)的價(jià)值提升相互割裂，環(huán)保產(chǎn)業(yè)缺乏自我造血功能，可持續(xù)發(fā)展能力有待提高。EOD模式的核心要義是將生態(tài)環(huán)境治理納入開發(fā)項(xiàng)目的投入要素，從而通過(guò)提前鎖定生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的收益，將其轉(zhuǎn)化為對(duì)生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)項(xiàng)目投入的反哺，以此來(lái)減少政府在公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的財(cái)政投入。即，在提升生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目造血功能同時(shí)，降低政府在公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的的投資或付費(fèi)，以此來(lái)達(dá)到提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，此為推進(jìn)EOD模式的目標(biāo)。

具體主要有以下三個(gè)內(nèi)涵：

第一是融合，即有效推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的融合，肥瘦搭配。

第二是一體化，即一個(gè)市場(chǎng)主體統(tǒng)籌實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項(xiàng)目的投入要素一體化推進(jìn)，建設(shè)運(yùn)維一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化。

第三是反哺，在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡，減少政府資金投資或付費(fèi)。

三、 EOD模式與其他開發(fā)模式的關(guān)系

相比較BOT（build-operate-transfer，建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，即支付特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式）、ABO（authorize-build-operate，授權(quán)-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)，即授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式）、EPC（Engineering Procurement Construction，工程總承包）、PPP（Public-Private-Partnership，政府與社會(huì)資本合作開發(fā)模式）、IOD（Industry/Innovation Oriented Development，產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新導(dǎo)向開發(fā)模式）、REITs（Real Estate Investment Trust，不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金）、IOS（Integrate- Operate- Share，資源整合-統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)-利益共享整村改組經(jīng)營(yíng)模式）等開發(fā)模式，EOD模式并不是一種獨(dú)立的開發(fā)模式，而是開發(fā)模式設(shè)計(jì)的一種價(jià)值導(dǎo)向，可以是傳統(tǒng)開發(fā)模式的單一或綜合運(yùn)用，其核心要義是實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，也就是把城市的發(fā)展和人們的發(fā)展始終作為規(guī)劃、建設(shè)與管理的“出發(fā)點(diǎn)”和“落腳點(diǎn)”，更重要的是把現(xiàn)在的發(fā)展與未來(lái)的發(fā)展融為一體，使得“生態(tài)”真正有效地落到實(shí)處，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，落實(shí)“將綠水青山變成金山銀山”的部署。既要用好融資手段，更要克服其弊端和風(fēng)險(xiǎn)。

另外，需要注意的是ABO（authorize-build-operate，授權(quán)-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)，即授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式）因涉嫌違規(guī)，一般不提倡使用。根據(jù)《財(cái)政部對(duì)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議第9528號(hào)建議的答復(fù)》（財(cái)金函〔2021〕40號(hào)）內(nèi)容， “由于PPP監(jiān)管趨嚴(yán)等原因，部分地方開始采用“授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)”（ABO）、“融資+工程總承包”（F+EPC）等尚無(wú)制度規(guī)范的模式實(shí)施項(xiàng)目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患?！惫?，所以，運(yùn)用直接行政授權(quán)的ABO模式，存在地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；建議采用其他合規(guī)方式選擇合適的企業(yè)。

四、 EOD模式的項(xiàng)目實(shí)踐

第一批：36個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目

2020年9月16日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家開發(fā)銀行辦公廳（以下簡(jiǎn)稱“三部門”）聯(lián)合發(fā)布環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，首次征集生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（Ecology-Oriented Development，簡(jiǎn)稱EOD模式）備選項(xiàng)目。2021年4月27日，三部門作出環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》，同意天津市靜海區(qū)生態(tài)修復(fù)治理與健康產(chǎn)業(yè)城市主動(dòng)健康綜合體項(xiàng)目等36個(gè)項(xiàng)目開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)工作，期限為2021-2023年。

第二批：58個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目

2021年10月13日，三部門聯(lián)合發(fā)布環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào)《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》。2022年4月26日，三部門作出環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》，同意河北省潮河流域（灤平段）生態(tài)治理與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目等58個(gè)項(xiàng)目開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)工作，期限為2022-2024年。

這里的3年期限是生態(tài)環(huán)境部和發(fā)改委對(duì)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目一體化程度、反哺機(jī)制落實(shí)等項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面的調(diào)查評(píng)價(jià)期限，生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目本身則通常需要15年以上。

五、 EOD模式相關(guān)政策文件

2016年開始，國(guó)家就開始積極探索生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)開發(fā)項(xiàng)目組合開發(fā)模式，創(chuàng)新環(huán)境治理模式。2016年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕65號(hào)）：探索環(huán)境治理項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)開發(fā)項(xiàng)目組合開發(fā)模式。

2018年6月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》：創(chuàng)新環(huán)境治理模式；

2018年8月，《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（環(huán)規(guī)財(cái)〔2018〕86號(hào)）：首次提出探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式，在此之后，相關(guān)政策密集出臺(tái)；

2019年1月，《生態(tài)環(huán)境部 全國(guó)工商聯(lián)關(guān)于支持服務(wù)民營(yíng)企業(yè)綠色發(fā)展的意見》（環(huán)綜合〔2019〕6號(hào)）：探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式；

2020年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》：創(chuàng)新環(huán)境治理模式，對(duì)工業(yè)污染地塊鼓勵(lì)采用“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)模式”；

2020年5月，《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境 支持民營(yíng)節(jié)能環(huán)保企業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見》（發(fā)改環(huán)資〔2020〕790號(hào)）：推進(jìn)商業(yè)模式創(chuàng)新，積極支持民營(yíng)企業(yè)開展環(huán)境綜合治理托管服務(wù)，參與生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式創(chuàng)新；

2020年9月，《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）：向各地征集生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式備選項(xiàng)目；

2020年9月，《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資 培育壯大新增長(zhǎng)點(diǎn)增長(zhǎng)極的指導(dǎo)意見》（發(fā)改高技〔2020〕1409號(hào)）：探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新；

2021年4月，中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》：拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式：鼓勵(lì)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開發(fā)權(quán)益掛鉤；

2021年4月，《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD)模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)）：確定36個(gè)項(xiàng)目開展EOD模式試點(diǎn)；

2021年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》：探索多樣化補(bǔ)償方式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式項(xiàng)目試點(diǎn)；

2021年10月，《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）：提出社會(huì)資本可采取“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；

2021年10月，《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào)）：向各地征集第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式備選項(xiàng)目；

2021年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）：提出社會(huì)資本可采取“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；

2022年3月8日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布關(guān)于印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》的通知（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)），要求地方加強(qiáng)EOD項(xiàng)目入庫(kù)儲(chǔ)備；

2022年4月26日，《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)）：確定第二批58個(gè)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目。

綜上可見，EOD模式的形成也經(jīng)歷了一個(gè)初步探索和正在逐步完善的過(guò)程，兩批試點(diǎn)共計(jì)94個(gè)項(xiàng)目都在進(jìn)行中，其實(shí)施過(guò)程和結(jié)果的反饋也將使得生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式日趨完善和成熟。

六、 EOD模式關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)識(shí)別

EOD模式的主要識(shí)別原則有：契合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、項(xiàng)目收益能力強(qiáng)。

EOD模式的常見類型為：生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目；數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)項(xiàng)目；“光伏＋”、生物質(zhì)能利用等清潔能源項(xiàng)目。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的第一批、第二批試點(diǎn)名單，統(tǒng)計(jì)目前已入庫(kù)的項(xiàng)目，其關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)門類豐富，主要包括以下類型，涉及一、二、三產(chǎn)多門類，可包括園區(qū)開發(fā)、城市開發(fā)等綜合開發(fā)項(xiàng)目。

圖：生態(tài)環(huán)境部一、二批EOD項(xiàng)目關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)方向統(tǒng)計(jì)（單位：個(gè)）

七、 哪些領(lǐng)域EOD項(xiàng)目支持入庫(kù)

根據(jù)剛剛發(fā)布的環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》，今后該領(lǐng)域項(xiàng)目入庫(kù)備案管理，不再實(shí)行之前的試點(diǎn)項(xiàng)目制度。根據(jù)文件精神，入庫(kù)項(xiàng)目應(yīng)屬于以下領(lǐng)域：